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(70)参见姒鹭：《行政伦理法法治化研究》，首都师范大学2009年博士学位论文，第51页。

公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。⑤另有学者同时从行政主体的法律地位层面提出了行政优益权，其认为行政优益权是行政主体依法享有的，为行政职权所需要的保障性条件。

第二，为了公共利益的需要。⑧除了法国，德国也是承认行政协议中行政优益权的国家。1.行政机关与相对人在行政协议中的地位是平等的，行政机关不存在可以单方处置的特权。我们不难看到这种现象，有的地方政府为了招商引资、促进地方经济发展，与开发商签订了种种行政协议，事后又以公共利益需要规划调整城市管理需要和协议本身违法等理由，单方变更或解除双方签订的行政协议。这首先是说，行政协议中的优益权必须存在于合同之内而不是合同之外。

作为合同当事人的行政机关，对于相对人不履行行政协议的，只能按照合同规定或者依照法律规定，追究另一方当事人的违约责任，不具有行政处罚权。行政协议不具有排除有关行政机关法定监管的效力。(50)2019年12月28日，全国人大常委会根据国务院的议案正式废除了收容教育制度，但审议意见只字未提人权保障方面的宪法争议。

⑧党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调，要落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作。(32)更何况，从宪法的根本性特点来说，应主要和首先解释宪法，宪法含义明确之后，一般法律的含义也就迎刃而解。这要求在某种有机整合权力与权利的分析框架下，划定实质宪法解释的基本限度。《中华人民共和国监察法》第4章的明文列举，排除了制定监察法规的权限，《立法法》则修订于国家监察体制改革之前，从这两部法律都不能阐发出监察法规制定权，因此《监察法规决定》不是法律解释。

另一方面，在社会主义初级阶段，对生产力的解放和发展仍将高度依赖国家力量，甚至在国家消亡之前，各类政治社会里国家机构的权力或某个具体的国家机关权力仍会普遍呈现出偏离历史总趋势的暂时性扩张，这也符合历史上对权力扩张本性的经典表述。(15)该书一位主编者随后指出，全国人大常委会至今没有作出按照正式的‘宪法解释文号制发的解释案，往往以法律解释来代替宪法解释。

(40)《彭真传》编写组编：《彭真传》(第四卷)，中央文献出版社2012年版，第1593-1594页。(65)不仅如此，这还必然与《宪法》第134条人民检察院是国家的法律监督机关的规定产生理解上的困难，两种法律监督的宪法关系迄今尚未引起学界的充分注意。例如，笔者重点引用的《专家建议稿》就集中于讨论依申请提起的被动解释，至于主动解释，其程序只会有审议和通过，审议基本参照《立法法》第41条、第12条相关规定，表决则由全体委员三分之二以上多数通过。(30)有学者曾指出，立法和法律解释既可以明确宪法的含义，也可以明确宪法依据，并据此排除上述两种情形对宪法解释的可参照性，参见马岭：《我国宪法解释的程序设计》，载《法学评论》2015年第4期，第2页。

第二，宪法修改后权利条款有待宪法解释完成进一步调适。③参见全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》(三)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第903、905页。近代以来无数仁人志士移淮橘为枳的艰辛探索也早已深刻警醒我们，脱离本国土壤的移花接木从来不可能行稳致远。然而，全国人大常委会对这些议案的审议结果分别是需要深入研究，(11)在今后的立法工作中认真研究，(12)至于研究进展则并无后续披露。

综合权威文件的内在逻辑与理论界的既有研究，笔者以为，宪法解释催生于明确宪法条文含义或宪法依据的现实需要，这是其必要条件。看来是几个字，但经过了反复研究，是以大量的事实为根据的，(62)作为文字十分凝练但用语高度考究的重大文献，我们很难想象，《宪法》文本竟会在应当使用宪法的时候不恰当地使用法律，又或者在应当使用法律的时候误用宪法——宪法和法律的区别在《宪法》文本中应该说是非常清楚的。

自现行宪法实施以来，全国人大常委会发布了关于民主选举、国家机构权力配置、分配国家立法权限等多方面的实质宪法解释。在现行宪制下，全国人大常委会既是最高立法机关又是宪法解释机关，但它从未将任何文件明确为宪法解释，更没有在程序上将其同法律区分，反过来说，关于究竟什么是法律、我国目前有哪些法律，常委会也从来没有做过权威且系统的说明。

其二，根据新情况明确依据，是指按照原来法律规定的精神、包含的范围，明确新情况的法律适用依据，这两种解释以不需要或不方便修改法律为基本原则。如果始终纠缠于形式标准，就是把源于不同知识谱系的理论预设作为描述问题的出发点，不能立足于本国实际得出实事求是的结论，这是否定说最根本的问题。实际上，这也是实质宪法解释的普遍问题，对应的两个理论难点亟待疏通：第一，宪法解释与法律的区分受制于国家立法权的二元结构。(25)参见童之伟：《议行合一说不宜继续沿用》，载《法学研究》2000年第6期，第48-57页。⑩对此，过去全国人民代表大会的会议上，确曾两次出现有关宪法解释的议案——2012年梁慧星等代表提出的第181号议案、2015年戴仲川等代表提出的第340号议案，都建议制定宪法解释程序法。(37)彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第125-126页。

《中国共产党章程》总纲强调中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。进入专题： 宪法解释 。

1982年全国政法工作会议上，彭真同志要求政法部门尽快提出有关保密、涉外活动、对外国人的管理等法律草案，(37)1983年国务院也向全国人大提出了成立国安机关的相关建议，因此设立国安机关确属迫在眉睫的重大问题。相反，全国人大常委会及其工作机构似乎更倾向于和有关国家机关内部沟通，这既不利于切实贯彻党中央对合宪性审查的重要号召，也会导致备案审查只能停留在和地方交换意见的层面，无法统一解决或预防同类问题上的违宪情形，(53)也会增加后续工作的不必要负担。

(34)《分配方案》结合实际情况，确定了少数民族代表进入最高国家权力机关的适当名额，从整体上保证人民当家作主，对于进一步发展各民族之间平等团结互助和谐的社会主义民族关系，也有重要意义。(70)童之伟：《国家权力分解定律的假设与求证》，载《法学》1995年第4期，第5页。

(19)林来梵：《宪法学讲义》，清华大学出版社2018年版，第129、153页。(31)只不过，由于其中某些文件可能不具备形式宪法解释在文本、程序方面的特征，或可对应称之为实质宪法解释。(72)并且，各个国家机关只在自身职权范围内代表相应的公共利益，无法完全摈除自身的部门利益，资源有限的客观环境下就会有利益竞争。三、实质宪法解释的不足(一)不涉及宪法权利条款实质宪法解释的首要缺陷，是忽视宪法权利。

⑥2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上也指出，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。(72)参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

四、实质宪法解释的完善路径之前曾有学者从法无授权不可为的基本原则出发，指出不同国家机关之间的横向权力配置有或应该有比例。(56)韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第175-177、180页。

《工作要点》作为宪法解释的属性在于：一是明确了监督法律实施的宪法依据。(三)否定说及其映射的形式宪法解释马工程《宪法学》对宪法解释机关的界定完全切合《宪法》第67条第1项规定，主动解释、被动解释相结合的方式，也不违背宪法原则性规定，此前源自宪法学界的一份《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》(以下简称《专家建议稿》)亦持此说。

聂辛东：《国家监察委员会的监察法规制定权限：三步确界与修法方略》，载《政治与法律》2020年第1期，第73页。(32)乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉释义及问题解答》，中国民主法制出版社2011年版，第49-50页。法律解释可作为探索宪法解释法定情形的起点。(18)参见朱福惠、赖荣发：《全国人大常委会宪法解释形式探讨——以宪法第67条为视角》，载《江苏行政学院学报》2015年第2期，第127页。

各类典型实质宪法解释为推动法治实践发挥了积极作用，但也有不涉及宪法权利条款、主动解释程序不明、对解释机关自我授权等问题。这指向某种形式宪法解释或宪法解释案，它们须符合如下标准：第一，法定的宪法解释机关从文号或抬头上注明某文件是宪法解释或包含宪法解释。

(48)吴邦国：《吴邦国论人大工作》(上)，人民出版社2017年版，第72-73页。第二，在内容上就特定宪法问题援引宪法内容并解释。

(61)长期以来，全国人大常委会对各级国家机关的产生、组织和职权进行相关立法时，《议事规则》一直是基本的法律依据和具体的参照标准，比如《立法法》中关于全国人大常委会立法程序的规定便发端于此，那么不妨在《议事规则》的章节条款中，增加审议、表决宪法解释案的特别规定，就可以使宪法解释与立法、质询等其他职权行为有所分别，而且，只要由《立法法》明确宪法解释的法律位阶，表决程序的严格度其实无关宏旨。二、我国实质宪法解释的实例(一)关于民主选举等人大核心制度的解释1983年3月5日，第五届全国人大常委会第二十六次会议通过的《第六届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方案》(以下简称《分配方案》)，以明确分配给各省、自治区、直辖市具体数字的方式，对《宪法》第59条第1款中各少数民族代表的适当名额作出了详尽解释。